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国外主要国家的机场收费政策

　　1、美国，美国将机场定位为公益性基础设施，建设资源主要由联邦政府拨款和地方政府发行建设债券筹措，同时机场收费受到国家法规和运输部（DOT）、联邦航空管理局（FAA，是DOT的下属部门主管航空事务）颁布的规章条款的制约，机场的盈利不能用于其他方面，只能用于改善机场设施和提高服务水平。美国联邦政府要求机场进行合理收费和禁止将机场收入用于非机场用途上两个方面[19]。

　　美国有两部重要的法令涉及机场收费，一是1973年美国国会通过的的《反人头税法》，允许政府投资的机场向使用航空设施的航空公司收取合理的费用；二是1982年美国国会通过的《机场和航路发展法》，规定在联邦政府“机场发展计划（AIP）”授权之后，每家机场都可以向其航空用户收取合理的费用，联邦政府向机场服务的使用者征税，税收收入纳入机场和航路信托基金。

　　机场收费并不规定统一标准，一般由机场与航空公司协商确定，目标是使机场在资金上尽可能平衡和保证机场发展。地方政府对机场实行免税，机场亏损由其所地政府予以补贴。

　　2、英国，英国是最早对大多数机场私有化、同时制定价格上限（price cap）管制政策的国家，其1986年颁布的《机场法》是机场改革的基础性法律。英国政府并非对所有机场都进行价格管制，因为政府认为机场只有达到一定的规模后，才有可能滥用其市场地位，才应该被价格管制或者被“指定”管制。

　　英国民航局（CAA）通常豁免一些小机场，而主要是对大中型机场实施价格指导，每年营业收入超过100万英镑的机场才被列为管制对象。被管制机场的收费需要得到许可，如果这些机场被发现在用户之间歧视性收费或者在谈判中滥用垄断地位，就要被价格管制，换句话说这是一种“触发式管制”；同时目前只有英国对某些机场实行“指定”价格管制，主要包括希思罗、盖特威特、斯坦斯特德和曼彻斯特机场。

　　1986年英国政府进行私有化改革，将英国机场集团公司（BAA）出售给私人投资者，目前英国机场集团公司旗下有7座机场（包括被“指定”价格的希思罗、盖特威特、斯坦斯特德机场），业务量占英国旅客吞吐量的近70%，每五年英国民航局（CAA）对机场起降费进行一次审核。英国机场集团公司（BAA）旗下机场的主要收入来源于零售业，其出售免税商品和普通商品的收入超过了总利润的一半。由于机场的主要用户（航空公司和旅客）对于其服务和价格的持续不满，英国机场集团公司于2012年正式更名为希思罗机场有限公司[21]，而原集团旗下的其它机场都成为独立的品牌经营。

　　3、德国，与英国类似的是德国机场也进行了私有化改革，实施放松的、鼓励性的管制政策，在德国并没有专门的民航价格管制机构（德国民航局不负责价格管制）。德国对私有化后的机场实行两种不同的价格管制政策，例如汉堡机场是在部分私有化，于2000年被实行价格管制，被管制的收费项目有起降费、旅客服务费、噪音等级收费和停场费；法兰克福机场、慕尼黑机场所有的航空性收费都要被管制，由机场与用户达成协议以界定机场收费如何调整。

　　3.3我国民用机场收费制度的沿革

　　结合《中国航空史》、《中国民用机场建设发展历程》（1949-2013）和民航中青班提交的《机场收入模式报告》[22]，对我国机场收费定价的历史沿革进行小结，并简要分析收费定价调整与民航改革之间的关系。

　　3.3.1 机场对国内航空公司的收费沿革

　　1、民航体制改革之初（1980-1992）：在1980年以前，民航的管理体制虽然也数次发生变革，但主要归属空军行政领导和业务管理的情况并没有太多变化。除北京、上海、广州等少数口岸机场接收外国航空公司飞机外，我国绝大多数机场属于航空站，只接收国内民航系统的飞机。1980年2月14日，邓小平同志指出：“民航一定要企业化”，同年3月5日中国政府决定民航脱离空军体制。

　　1981年1月1日前，军队和民航之间没有相互收费（见《关于军民合用机场互相收费的意见（[81]民航财字第060号”）》；1981年1月1日起由于军民航剥离，所以开始相互收费，收费标准执行《关于空军、民航双方飞机在对方机场上执行专业任务起降费收费标准的通知（[81]民航财字第133号、空后财字第572号》”。

　　1986年前，全国民航系统是挂着“中国民航”名称的一家企业，因此不存民航机场向国内航空公司收费问题。1987年起，以机场与航空公司分家为内容的第一次改革促生了机场对国内航空公司收费的需要。1986年，民航总局下发了“关于下发《民用机场收费标准暂行规定》的通知（[86]民航局字第105号）”，对机场收费标准进行了规范。

　　1989年，由于105号文件规定的收费标准较低且收费项目粗放，民航总局下发了“关于下发《民用企事业单位内部收费标准和结算办法》的通知（民航局发[1989]79号）”，79号文件在不变更105号文件的前提下，对有关收费作了一些调整和补充。但79号文件不适用于民航直属企、事业以外单位。79号文件调高了收费标准，如夜航附加费在105号文件标准基础上加收20％等；增加了收费项目，如候机楼设施使用费等。文件也对地面服务费作出进一步规范。

　　2、进一步深化改革（1992-2002）：1986年后，我国民航运输事业取得了较快的发展，同时政府监管职能和机场运行职能要剥离，空管、航油、航材体制要改革，而机场设施建设滞后和79号文件对于地方政府组建的航空公司和投资的机场不适用，造成全行业的机场收费制度不统一，各种利益矛盾较多。

　　为统一全行业的收费标准，避免收费双轨制的弊端，改善民航基础设施的建设，提高机场自我发展的能力，民航总局决定调整民用机场收费标准。1992年下发了《关于调整民航机场收费标准的通知[民航局发（1992）94号》。94号文件使机场收费项目更加细化，收费标准较79号文件规定的标准有所提高，文件增加了旅客服务费项目，保留了79号文对运输服务费的分解项目及其比例。此外，94号文件还首次对机场进行了分类管理，即根据“飞行区等级划分”和“起降架次、旅客吞吐量”指标，将全国机场分为三类。

　　3、属地化改革（2002-2007）：1992年后，伴随着民航运输生产的迅猛发展，民航机场收费形势面临着巨大的变化需求。首先是机场亏损严重，截至2002年机场亏损面达83.3%；其次是机场收费标准过低，1992年制定的标准在10年时间里未进行调整，同期机场生产成本年均递增19%，收费定价与成本严重背离；再次是对国内、国外航空公司的机场收费差别过大。外国航空公司综合收费较国内航空公司收费高出2至4倍；最后是机场收费结构不尽合理。机场旅客过港服务费已占机场收入的60%，收费比例明显偏高。

　　2002年以机场从民航局管理到回归地方政府管理的“属地化改革”已经箭在弦上，但没有哪个地方政府愿意接收巨额亏损的机场，所有机场收费定价调整已经势在必行。为解决上述问题，适应民航改革的新形势，民航总局于2002年9月下发了《关于调整国内机场收费标准的通知（民航财发[2002]179号）》。

　　179号文件进一步理顺了收费项目体系，提高了收费标准，增强了机场自我积累、自我发展的能力，同时为国外、国内航空公司收费并轨创造了条件，一定程度上缓解了机场与航空公司在利益分配上的矛盾，促进了“属地化改革”的推进。

　　4、民航发展的新阶段（2007年-至今）：1992年和2002年两次机场收费定价的调整，主要是对机场收费体系结构和标准的调整。调整的核心是对机场和航空公司之间利益的重新分配，机场收费结构逐渐合理，收费标准逐步增加。但是随着民航体制改革的不断深化，机场收费定价在体制和机制方面存在的深层次矛盾和问题逐渐显现。

　　2003年的全国民航工作会议上，民航总局将机场收费改革问题列为主要工作任务之一，并明确提出要调整机场收费结构，完善机场收费体系，进一步扩大机场定价自主权。2007年12月，民航总局和发改委颁布了《民用机场收费改革方案》与《民用机场收费改革实施方案（民航发[2007]159号）》。

　　需要指出的是，2007年159号文件所规定的标准比2002年179号并没有明显的增长，而从2002年至今的十多年里，人工、土地、物价、燃油的价格已经出现了大幅的增长。即使单纯将CPI（居民消费价格指数）[23]进行对比，也不难发现成本大幅上涨的事实。